美国提高债务上限为何如此之难

　　作者/励贺林 姚丽

　　4月26日，由共和党人把持的美国众议院以217对215，区区两票的微弱优势通过了一项由该党提出的将提高债务上限与大幅削减联邦政府开支捆绑在一起的法案。这又是一次党派界限分明的投票，所有的民主党议员投了反对票，并且有4名共和党议员也投了反对票。这项长达320页的法案暂命名为“限制、节约与增长法案”，尽管该法案同意债务上限由已经触顶的31.42万亿美元再提高1.5万亿美元，这似乎是在满足拜登政府和民主党人对债务上限的需要，但是共和党人在该法案加入大幅削减联邦政府支出及其他内容，是民主党人坚决拒绝的。

　　拜登总统多次公开表示，美国需要一个“干净的”、只包含提高债务上限问题的单一内容法案，而坚决拒绝将其他内容与债务上限问题牵涉一起。该法案在众议院通过后，需要参议院通过、拜登总统签署才可以成为法律，料想由民主党人把持的参议院，围绕债务上线问题仍将会上演一轮又一轮的博弈和争吵。美国财政部长耶伦在众议院投票前再次发出警告，如果不能尽早解决债务上限问题，一旦美国发生债务违约将引发一场全球性的“经济和金融灾难”，债务违约将永久性地推高美国的信贷利率，这将严重威胁到美国的经济状况。

　　“火烧眉毛”的债务上限问题

　　美国联邦债务是美国联邦政府长期以来尚未偿还的借款累计总和，总体上包括“公众持有债务”和“政府间债务”。公众持有债务为美国联邦政府对外发行的债务，具体包括向美国州及地方政府、美国私人投资者、外国政府及外国投资者、外国中央银行等的借款；而政府间债务为美国联邦政府向自己发行的债务，是美国联邦政府财政部欠其他联邦部门的债务，如某些联邦投资基金投资于美国国债，从而借钱给美国财政部。虽然政府间债务从形式上反映的是美国联邦政府自己欠自己的钱，但财政部最终必须偿还其持有的政府间债务的联邦账户，以确保这一债务链条可以持续下去，美国财政部通常通过向公众借款来实现这一目标，这反过来还是增加了公众持有的联邦债务。以目前美国联邦政府的31.42万亿美元债务为例，其中公众持有债务约为24.528万亿美元，占比78.1%；政府间债务约为6.902万亿美元，占比21.9%。

　　2001财年是美国距今最后一个创造联邦财政盈余的财年，该财年末美国联邦债务规模为5.8万亿美元，只约占当年美国GDP的55%。但是现在，31.42万亿美元的美国联邦债务约为美国2022财年GDP的120%，其中公众持有债务也达到2022财年GDP的94%，也就是说，美国当前一年的财富创造也不足以偿还债务，这足以“骇人听闻”。2023年1月19日，美国债务规模触顶31.42万亿美元的“上限”，为此，美国财政部长耶伦曾两次致信美国国会领导人，除了说明美国急需再次提高债务上限的紧急程度，同时也向国会报告财政部已依据法律授权开启“非常措施”，暂停向“公务员退休金和残疾人保障基金”（CSRDF）、“邮政系统退休人员健康福利基金”（PSRHBF）等项目注入资金，以及其他相应措施，以防止美国出现债务违约。提高债务上限，早已是“火烧眉毛”的紧急事项，甚至是“无暇顾及其他”的最优先事项，那么就是这样的紧急事项，美国国会两党之间却还要争吵不休。

　　“道不同不相与谋”的撕裂

　　表面看，提高债务上限这一事项本身是简单的，不过是一个数字变为另一个数字，但是为何这一事项变得如此之难呢？是因为美国国会两党之间的“党争”。简而言之，美国国会两党都承认债务上限的紧急程度和必要性，但是民主党要求比照之前两党在该事项的多次合作、通过一项不附加任何条件的法案用来提高债务上限，而共和党则要抓住此次难得的机会用来限制联邦政府开支。针对各自的主张，两党都有自认为充足的理由。民主党主张不要把债务上限问题复杂化，希望继续两党曾经就此问题的合作态度，况且民主党提出造成美国债务规模再次快速触顶的主要原因之一，是上一届共和党特朗普政府高达2万亿美元的减税政策使然，共和党没有理由不支持再次提高债务上限。而共和党则主张联邦政府必须大幅削减开支、调减预算规模。共和党的主张也是有根据的，相关研究报告显示，2023财年美国财政税收收入有可能出现超预期的下降，这无疑将加大“某一天”（X Date）提前到来的可能性，联邦政府必须削减开支。所谓“某一天”，就是美国财政部“非常措施”及其库存现金被耗尽、美国联邦债务出现违约的情况。

　　目前，两党在此问题上的态度是坚决的，拜登总统此前表示不会就此问题与共和党妥协，甚至不谈判。但是共和党依然我行我素，在“限制、节约与增长法案”中加入高达4.5万亿美元的削减开支内容。尽管该法案在接下来的参议院审议中必将“命运多舛”，甚至可能“胎死腹中”，但两党之间“道不同不相与谋”的撕裂将再次上演“党争”大戏，万分紧急的债务上限问题似乎变得“重要，又不那么重要”了。

　　“底线测试”的风险是美国真可能违约

　　5月1日美国财政部长耶伦再次致信美国国会领导人，呼吁国会必须采取紧急行动，并且发出警告，由于本财年美国联邦税收收入未尽如人意，财政部的“非常措施”将于6月初耗尽，最早可能是6月1日。耶伦在信中提醒众议院议长、共和党人麦卡锡，以往美国解决债务上限的先例出现过国会拖到最后一刻才批准提高债务上限或暂定债务上限，此举严重伤害企业和消费者信心，并大大提高纳税人的短期借款利率，以致给美国的信用评级带来负面影响。如果这一次国会最终未能解决债务上限问题，必将给美国家庭带来严重困难，损害美国的全球领导地位，并引发世界对美国捍卫国家安全利益能力的质疑。耶伦发出的警告不可谓不严厉，也颇有“语重心长”“苦口婆心”之意，可是国会中的共和党人并没有改变想法，更不想向后退缩，共和党决心利用债务上限问题迫使民主党坐下来谈判。“碰巧”，民主党也不想让步，民主党坚持要一项“干净的”债务上限法案。虽然双方都说要解决债务上限问题，但都将责任推给对方，指责对方“就是要拖着美国去违约”。

　　两党就债务上限问题还在纠缠不休，就是在向对方“底线测试”、“极限施压”，就是希望对方在最后时刻作出让步，为实现自己的党派利益不惜赌上美国的国家信用，这个“赌筹”未免也忒大了些。这种做法是危险的，是不负责任的。这样的做法是在不断加大美国出现债务违约的可能性，风险就是美国真的出现债务违约。目前大约24.528万亿美元的公众持有债务中约有7.4万亿美元是外国持有债务，日本、中国和英国是前三大债务持有人。

　　美国应负责任地对待和解决债务问题

　　美国应负责任地对待债务上限和债务问题，当前最迫切的，是尽早提高债务上限避免出现美国联邦债务违约，避免引发全球金融市场的恐慌。美国既然借了这么超级规模的债务，就要为此负起坚决的责任。在目前美国联邦政府31.42万亿美元的债务中，1年内到期的短期债务（Bills）就高达3.696万亿美元，1至10年内到期的中期债务（Notes）高达13.745万亿美元，如果出现违约，其危险是“海啸”级别的，耶伦称其为“经济和金融灾难”其实并不为过，美国有义务为自己的行为负责。提高债务上限和避免出现债务违约是短期措施，这并不能从根本上解决问题。美国应负责任地看待和解决债务问题，债务规模超过GDP规模，已经是足够强度的预警，美国不能再依赖不断的借债来填补自己的经济循环。并且美国要负起完整的责任，高度警惕“借钱不还”的杂音，系统性地解决美国债务问题。

　　（励贺林系中国民航大学经管学院教授；姚丽系天津理工大学管理学院副教授）